一線(xiàn)城市車(chē)牌十年流通史 上海拍牌曾引爭論
2015年，隨著(zhù)“一線(xiàn)城市”承載規模相關(guān)制度、規劃臨近敲定，在北京、上海、廣州等地較早采取的車(chē)牌供應流通管控制度，與其他城市居民的居住、出行和發(fā)展權利一道，也面臨諸多再調整可能性。
數月以來(lái)，上述“一線(xiàn)城市”交通管理部門(mén)都曾表達2015年面臨更嚴峻的交通供需矛盾。例如，北京市是否進(jìn)行單雙號分別出行的政策，多次引發(fā)激烈討論。上海方面也在年度交通運行報告中提出，可能進(jìn)一步延長(cháng)車(chē)輛限行時(shí)段、擴大限行區域。此外，近年國內還有多個(gè)直轄市、省會(huì )城市采取了迅速推出小客車(chē)指標和號牌的身份準入和規模限制措施。
如何管理私用車(chē)牌獲取、流通，一直與城市公共交通設施的承載力和公共交通運力的效能存在政策關(guān)聯(lián)。21世紀經(jīng)濟報道設計了相關(guān)數據組合（詳見(jiàn)本文配圖和分析）。數據顯示，兩者的關(guān)聯(lián)度可能并不如想象中顯著(zhù)。上海長(cháng)時(shí)間采用的制度，顯示出相對穩定的結構。
此外，在上一輪管控措施實(shí)施中，“一線(xiàn)車(chē)牌”的流通制度有諸多討論。本文將進(jìn)行以下幾方面的分析。
一、“一線(xiàn)車(chē)牌”供應的關(guān)鍵調整
北京、上海、廣州三個(gè)城市恰好形成了三種供應模式：以上海為代表的拍賣(mài)制；以北京為代表的搖號制；以廣州為代表的“混合制”。
1.北京
1）2010年12月底，北京宣布實(shí)施小客車(chē)數量調控措施，并不再增加公務(wù)用車(chē)指標，并從2011年起實(shí)施以搖號方式分配車(chē)輛指標的措施，平均每月兩萬(wàn)個(gè)，個(gè)人占8%。
2）自2011年11月1日起，個(gè)人京牌小客車(chē)被盜搶狀態(tài)變更和搖號申請開(kāi)始受理。
3）從2012年1月1日起，個(gè)人申請編碼有效期為3個(gè)月，即申請編碼自審核通過(guò)之日（每月25日）起，可自動(dòng)連續參加3次搖號。
4）2014年1月1日起，將根據個(gè)人參加搖號的累計次數設置階梯中簽率。
2.上海
1）1994年，上海市開(kāi)始對私車(chē)牌照進(jìn)行競價(jià)配置。從1994 年到 1999 年，總共拍賣(mài)私車(chē)額度才1.1 萬(wàn)輛。
2）1998 年，上海推出針對滬產(chǎn)車(chē)型的私車(chē)牌照拍賣(mài)。該牌照2 萬(wàn)元起拍，只能用于購買(mǎi)上海本地生產(chǎn)的桑塔納和別克轎車(chē)。而要購買(mǎi)非滬產(chǎn)車(chē)，則仍須10 萬(wàn)元起價(jià)競拍。正因于此，當時(shí)上海私車(chē)牌照拍賣(mài)被扣上了“地方保護”的帽子。
3）2000年，上海開(kāi)始推行私車(chē)額度無(wú)底價(jià)拍賣(mài)，打破“地方保護”。拍賣(mài)的規則是價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先。但當時(shí)進(jìn)口車(chē)牌照仍享受特殊待遇，起拍底價(jià)為5 萬(wàn)元。
4）2003 年，上海宣布將國產(chǎn)車(chē)和進(jìn)口車(chē)上牌額度合并拍賣(mài)。在此過(guò)程中，上海私車(chē)額度拍賣(mài)由最早紙質(zhì)標書(shū)投標改為用電腦進(jìn)行投標。
5）2008 年1月份，上海市私車(chē)額度拍賣(mài)制度實(shí)施8 年后進(jìn)行首次修改，實(shí)施“拍賣(mài)過(guò)程信息公開(kāi)”和“有限制地修改出價(jià)”。當月，私車(chē)額度中標價(jià)大跌。
6）2013年4月20日出臺的滬牌新政規定：二手車(chē)辦理帶額度過(guò)戶(hù)“轉讓手續后一年（含）內，該車(chē)不得再次辦理交易過(guò)戶(hù)、轉籍、退牌等二手車(chē)業(yè)務(wù)”。這一規定變相叫停了二手牌交易。
7）從2014年11月1日起至2016年10月30日，上海市將試行二手車(chē)牌統一納入拍賣(mài)平臺進(jìn)行統一管理。
8）2014年11月起，上海市個(gè)人和單位經(jīng)拍賣(mài)取得非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度并啟用已滿(mǎn)三年的，可憑相關(guān)材料辦理在用非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度委托拍賣(mài)手續。持有人一經(jīng)簽訂委托拍賣(mài)協(xié)議，不得撤銷(xiāo)委托，并自委托之日起三年內不得參加本市非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度拍賣(mài)。
3、廣州
1）2012年8月以前，買(mǎi)車(chē)交齊稅費后直接可以在公安局車(chē)管所辦上牌，選號機出4套牌號任挑一套即可，并且還可以網(wǎng)上選號。
2）2012年8月開(kāi)始，廣州采用搖號與拍賣(mài)相結合的方式控制中小客車(chē)的總量增長(cháng)。廣州市中小客車(chē)增量指標為12萬(wàn)個(gè)，按照1：5：4的比例配置，其中1.2萬(wàn)個(gè)節能車(chē)增量指標、6萬(wàn)個(gè)普通車(chē)增量指標以搖號方式配置，4.8萬(wàn)個(gè)普通車(chē)增量指標以競價(jià)方式配置。此外，個(gè)人指標占總量的88%，單位指標占總量的12%。
二、法律依據和公開(kāi)程序
三地均在車(chē)牌限購措施實(shí)施后，才出臺了一些規章，修訂了相關(guān)條例，如《〈北京市小客車(chē)數量調控暫行規定〉實(shí)施細則》（從2012年1月1日起開(kāi)始實(shí)施），《<北京市小客車(chē)數量調控暫行規定>實(shí)施細則》（從2014年1月1日起實(shí)施）；《上海市在用非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度管理試行辦法》（2014年9月頒布）；《廣州市中小客車(chē)總量調控管理試行辦法》《廣州市中小客車(chē)總量調控管理試行辦法實(shí)施細則》（2012年7月頒布）；《廣州市中小客車(chē)總量調控管理辦法》（從2013年7月1日開(kāi)始實(shí)行）。
上海私車(chē)牌照拍賣(mài)制度曾引起較大爭論。上海市政府一直堅持此制度合法合理的依據在于1997 年上海市人大制定并于2001 年修改的《上海市機動(dòng)車(chē)管理條例》。其中，第13 條規定：“本市對車(chē)輛號牌的發(fā)放實(shí)行總量控制。機動(dòng)車(chē)號牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計劃委員會(huì )會(huì )同市公安交通管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)提出，報市人民政府批準后實(shí)施?！?
北京上海交通管理部門(mén)在實(shí)施政策前，通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )提前告知，不過(guò)廣州推行限牌政策時(shí)采取了“突然襲擊的方式”。2012年6月30日21時(shí)，廣州市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )通報，7月1日零時(shí)起，對全市中小客車(chē)試行總量適度調控管理。
西南財經(jīng)大學(xué)博士侯幸的觀(guān)點(diǎn)是，既然“限牌”與城市里的每一個(gè)市民的利益直接相關(guān)，甚至直接關(guān)系到公眾的用車(chē)成本。按理來(lái)說(shuō)，這樣一項攸關(guān)民生的公共政策調整，應該對公眾保持公開(kāi)透明，并確保公眾在第一時(shí)間的知情權才是，“‘限牌’政策的決策與公布過(guò)程的隱諱與不透明，恐怕要比這一政策本身更需質(zhì)疑?！?
三、綜合成本分析
如果消費者一定要贏(yíng)得車(chē)牌，那么在北京上他平均需要等待更久的時(shí)間，此確定等待時(shí)間成本才是北京真正需要車(chē)牌的政策參與者的真實(shí)成本，這個(gè)確定成本遠高于上海的車(chē)牌拍賣(mài)價(jià)格。在上海車(chē)牌拍賣(mài)中，只要出價(jià)高于平均成交價(jià)格，競拍人即可得到車(chē)牌。
此外，北京搖號的成本與中簽率反向相關(guān)，當中簽率高時(shí)，搖號的成本低；中簽率低時(shí)，搖號的成本高；從北京不同收入的居民看，搖號帶給高收入居民的成本遠遠高于低收入居民。
通過(guò)拍賣(mài)車(chē)牌，上海政府籌集大筆資金，這筆資金可以用于改善城市的公共交通，即上海車(chē)牌拍賣(mài)是福利轉移政策。相比較而言，參與北京搖號的隱形成本較大。
近年來(lái)滬牌價(jià)格持續走高，平均中標價(jià)也已經(jīng)從2002 年的不到15000 萬(wàn)元攀升到2013 年的近10 萬(wàn)元。盡管中間采取過(guò)多項措施調控價(jià)格，但是往往短暫下跌后又持續上揚。
與上海動(dòng)輒7萬(wàn)的火爆競價(jià)場(chǎng)面大相徑庭，廣州車(chē)牌成交價(jià)格一直遇冷，多以萬(wàn)元底價(jià)成交。廣州中小客車(chē)指標調控管理信息系統統計顯示，2013年7月至9月廣州車(chē)牌競價(jià)曾有過(guò)一個(gè)高峰波段，平均成交價(jià)2萬(wàn)元以上，其中9月均價(jià)突破3萬(wàn)元，而其他時(shí)間保持在2萬(wàn)元以下。2014年8月起，連續四個(gè)月個(gè)人成交價(jià)停留在10000元，甚至一度出現拍賣(mài)申請人數不足的情況。
從收入方面看，1994年-2008年，上海車(chē)牌拍賣(mài)累計收入155.5億；2009年-2010年收入合計67.45億元。截至2014年，上海實(shí)行車(chē)牌拍賣(mài)以來(lái)累計收入已超450億元。
這些收入作為社會(huì )公共資金管理，收入繳入財政專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)賬核算。根據上海市財政局網(wǎng)站披露的2014年新增機動(dòng)車(chē)額度拍賣(mài)收入使用情況表，當年收入77.5億元，支出128.4億元，其中公交購車(chē)補貼、公交基礎設施建設和維護、軌道交通更新改造等補貼、公交優(yōu)惠換乘補貼、老年人免費乘車(chē)補貼、其他政府購買(mǎi)服務(wù)等。
廣州也規定，中小客車(chē)增量配置指標競拍所得收入由該市財政專(zhuān)戶(hù)儲存，實(shí)行收支兩條線(xiàn)，專(zhuān)項用于城市公共交通事業(yè)支出。
與北京要求外來(lái)人口需連續五年繳納社保和個(gè)稅不同，上海的競拍模式規定，上海居民、持有《暫住證》《居住證》的外地居民、持有《上海市港澳居民、華僑暫住證》、《臺灣居民來(lái)往大陸通行證》、《外國人居留證》的香港居民、臺灣居民及外國人都可通過(guò)拍賣(mài)的方式獲取車(chē)牌，所有許可申請者都必須遵循“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”的原則進(jìn)行競拍。
不過(guò)，相當數量的外地牌照車(chē)輛在上海使用對于滬牌車(chē)主包括滬C 牌照車(chē)主不夠公平。外地牌照更容易進(jìn)入上海市區，而滬C牌照卻限制更大。
從政策效果方面來(lái)看，私車(chē)額度拍賣(mài)政策最主要的作用就是有效抑制了汽車(chē)保有量的過(guò)快增長(cháng)，確實(shí)發(fā)揮了一定作用（詳見(jiàn)本文配圖）。
同濟大學(xué)交通學(xué)院陳小鴻教授等的研究認為，上海市的私車(chē)額度拍賣(mài)政策將上海的私車(chē)增長(cháng)趨勢后推了約20 年，同時(shí)由于上海市在小汽車(chē)大規模進(jìn)入家庭之前就采用這一政策，總體上而言對用戶(hù)是較為公平的。上海的私車(chē)額度拍賣(mài)政策的介入時(shí)機是比較合理有效的。
四、非主流流通形式
2013年4月20日出臺的滬牌新政規定：二手車(chē)辦理帶額度過(guò)戶(hù)“轉讓手續后一年（含）內，該車(chē)不得再次辦理交易過(guò)戶(hù)、轉籍、退牌等二手車(chē)業(yè)務(wù)”。這一規定變相叫停了二手牌交易。此后5月上海多家二手車(chē)交易市場(chǎng)業(yè)務(wù)量下滑明顯。
不過(guò)，相應的擦邊球交易方式應運而生。滬上多家二手車(chē)交易經(jīng)紀公司當時(shí)向媒體表示，買(mǎi)家可以先將自己新買(mǎi)的車(chē)輛發(fā)票更名為額度轉讓方即賣(mài)家，以賣(mài)家換車(chē)名義上牌，然后一次過(guò)戶(hù)給自己。市政府相關(guān)管理部門(mén)則稱(chēng)會(huì )依法依規查處此類(lèi)交易行為。
廣州實(shí)施汽車(chē)限牌令之后，二手車(chē)帶牌的交易限期2013年3月月底截止，原定于2012年3月底截止的廣州備案二手車(chē)交易上牌，后來(lái)延長(cháng)三個(gè)月至6月30日，消費者在6月底買(mǎi)到這些登記備案的二手車(chē)就可以免搖號拍牌而直接上牌。
二手車(chē)商對備案庫存車(chē)的銷(xiāo)售，途徑大致分兩種：一是連車(chē)帶車(chē)牌指標一起銷(xiāo)售，二是車(chē)、牌分流銷(xiāo)售（即“賣(mài)指標”）。
自從限牌政策以來(lái)，因擔心上牌難，許多客戶(hù)止步二手車(chē)市場(chǎng)，廣州二手車(chē)交易蕭條。而且在廣州參與車(chē)牌競價(jià)只需1萬(wàn)元或1萬(wàn)多，有些二手車(chē)車(chē)牌指標可以炒到10萬(wàn)元以上。
為規避牌照費用，上海每年多達上萬(wàn)輛車(chē)通過(guò)各種渠道上外地牌照，因填寫(xiě)的資料多不是真實(shí)地址，使得交通違章行為難以監管。這種狀況也降低了政府試圖通過(guò)競拍車(chē)牌限制車(chē)輛數額緩解交通堵塞問(wèn)題的政策效果。 甚至有調查結果顯示，30%左右的車(chē)主持有外地牌照，這表示外地牌照車(chē)輛已經(jīng)在上海道路上占有較大比例，這樣會(huì )淡化政策的有效性。
